Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore on. Mario Floris,
giusta delibera della giunta n. 3/1 del 20 gennaio 1990,
rappresentata e difesa - in virtu' di mandato a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per la dichiarazione di incostituzionalita'
degli articoli 18, 19 e 20 del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415,
recante "norme urgenti in materia di finanza locale e di rapporti
finanziari tra lo Stato e le regioni, nonche' disposizioni varie".
F A T T O
E' ben noto che l'autonomia delle regioni e delle province di
Trento e Bolzano trova il suo essenziale supporto nella loro
autonomia finanziaria. Onde - come e' stato affermato da codesta
ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21 del 1956 - le regioni e
province autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a
disporre dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad
adempiere alle loro normali funzioni. Un diritto che, nel caso della
regione ricorrente, trova il suo fondamento (oltre che nell'art. 119
della Costituzione) nello statuto speciale della regione Sardegna
(legge costituzionale 16 febbraio 1948, n. 3), spec. artt. 7 e segg.
(titolo terzo) anche in relazione agli artt. 3 e 6, e nelle relative
norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due province autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte delle loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioe' consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantita', ma che la regolarita', la tempestivita' e, in una parola,
la affidabilita' di tali trasferimenti sia essenziale per garantire
alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilita' della loro azione.
E' esemplare, a questo riguardo, il caso delle attivita' regionali
e provinciali in materia di sanita', la cui spesa e' alimentata
essenzialmente dai trasferimenti annuali provenienti dal fondo
sanitario nazionale. Proprio in relazione a tale settore codesta
ecc.ma Corte ha piu' volte sottolineato la necessita' (derivante dal
rispetto dei valori costituzionali) che gli interventi dello Stato,
ivi compresi quelli finanziari, siano improntati ad organicita' e
stabilita'. In particolare nella sentenza n. 307/1983 essa ha
rilevato come "il susseguirsi di anno in anno di provvedimenti a
carattere contingente, in deroga alla disciplina ordinaria renda
quanto mai disorganico e provvisorio il quadro attuale della finanza
regionale"; e poi nella sentenza n. 245/1984 - a proposito delle
disposizioni in materia sanitaria contenute nella legge finanziaria
1984 - osservava come per dare una disciplina organica e per
assicurare efficenza al servizio sanitario nazionale "non servono
allo scopo le leggi finanziarie, ne' gli altri provvedimenti di
carattere urgente o comunque contingente: la' dove sono in gioco
funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti, e'
infatti indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento
della spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il
buon andamento delle Pubbliche amministrazioni, mediante discipline
coerenti e destinate a durare nel tempo".
Tali ammonimenti, come e' evidente, hanno un valore che va' al di
la' del solo settore sanitario, poiche' il problema cui essi si
riferiscono riguarda in genere tutte le attivita' di competenza
regionale e provinciale, che risultino condizionate da scelte dello
Stato e da trasferimenti finanziari da questo operati. Ma si tratta
di ammonimenti ai quali lo Stato e' stato sino ad oggi sordo. In
particolare per quanto riguarda il servizio e la spesa sanitaria lo
Stato ha continuato ad emanare tentativi di riforme peraltro abortite
(i decreti-legge 25 marzo 1989, n. 111, e 29 maggio 1989, n. 189, non
convertiti dal Parlamento) ed interventi "tampone" di vario genere,
ma per lo piu' adottati con lo strumento improprio del decreto-legge
(nonostante i moniti che, anche a proposito del cattivo uso di tale
strumento, sono stati fatti da codesta ecc.ma Corte - sentenza n.
245/1984 - e nonostante la rigorosa disciplina oggi stabilita dalla
legge n. 400/1988).
E' una strada sbagliata, questa, sulla quale lo Stato ha compiuto
di recente un ulteriore passo, assai grave. Ci si riferisce, appunto,
al d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 303 del 30 dicembre 1989) di cui al presente atto. Non
riuscendo, da un lato, a portare avanti in Parlamento il disegno di
legge sulla autonomia finanziaria delle regioni e sui rapporti
finanziari fra lo Stato e le regioni e province autonome (una delle
leggi "di accompagnamento" della legge finanziaria 1990) e volendo
comunque realizzare in qualche modo dei tagli alla spesa pubblica, il
Governo ha pensato bene di adottare un provvedimento - quale e'
appunto il suddetto decreto-legge - che, come ora si vedra', e' per
vari aspetti censurabile.
Di tale decreto-legge viene in evidenza, in primo luogo l'art. 18
("Riduzione di fondi per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome"). In particolare al primo comma esso stabilisce
che a partire dal 1990 cessa la corresponsione alle sole regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano di una
serie di fondi, e cioe': il fondo comune per i servizi dei consultori
familiari, ivi compresi quelli relativi all'interruzione volontaria
della gravidanza (di cui all'art. 5 della legge 29 luglio 1975, n.
405 e art. 3 della legge 22 maggio 1978, n. 194), il fondo speciale
per l'esercizio delle funzioni gia' ex Omni trasferite (di cui
all'art. 10 della legge 23 dicembre 1975, n. 698), il fondo per gli
asili nido (di cui all'art. 1 della legge 29 novembre 1977, n. 891,
ed art. 2 della legge 6 dicembre 1971, n. 1044). Sempre lo stesso
primo comma dell'art. 18, nella sua ultima parte, stabilisce che "Le
predette regioni sono altresi' escluse dal riparto del fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151, e
provvedono alla concessione dei contributi alle aziende di trasporto
con propri mezzi finanziari. Restano comunque fermi per le medesime
regioni i principi di cui alla legge 10 aprile 1981, n. 151".
Il successivo articolo 19 del decreto-legge reca il titolo
"Riduzione del Fondo sanitario nazionale per le regioni a statuto
speciale e per le province autonome". Esso al primo comma stabilisce
che "A decorrere dall'anno 1990 alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e di Bolzano le assegnazioni di
parte corrente del Fondo sanitario nazionale sono ridotte, tenuto
conto del livello delle compartecipazioni ai tributi statali dai
rispettivi ordinamenti, del 20 per cento per la regione Valle
d'Aosta, e per le province autonome di Trento e di Bolzano, del 10
per cento per le regioni Sicilia e Friuli-Venezia Giulia e del 5 per
cento per la regione Sardegna.
Il secondo comma dello stesso art.19 stabilisce poi che "Ai fini
della ripartizione del Fondo sanitario nazionale di parte corrente il
Cipe, per l'anno 1990, fa riferimento all'importo complessivo, al
lordo delle riduzioni di cui al primo comma, valutate in lire 970
miliardi".
Infine vi e' l'art. 20, che reca il titolo "Esclusione delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome da taluni fondi
settoriali". Esso cosi' recita nel suo unico comma: " Le regioni a
stauto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano sono
escluse, a partire dal 1990, dal riparto dei seguenti fondi:
a) fondo per i programmi regionali di sviluppo a destinazione
indistinta di cui all'art. 9 della legge 16 maggio 1970, n. 281, al
netto della quota spettante ai sensi della legge 30 maggio 1965, n.
574;
b) fondo per l'attuazione degli interventi programmati in
agricoltura di cui all'art. 3, primo comma, della legge 8 novembre
1986, n. 752, al netto delle somme spettanti ai sensi del secondo
comma del predetto art. 3;
c) fondo per l'attuazione del piano forestale nazionale di cui
all'articolo 6 della legge 8 novembre 1986, n. 752;
d) fondo per gli interventi nel settore dei trasporti pubblici
locali;
e) fondo sanitario di conto capitale".
Si tratta, come e' evidente, di una disciplina sotto vari aspetti
censurabile e lesiva delle autonomie regionali e provinciali. In
primo luogo perche' essa costituisce un ennesimo esempio di quel tipo
di intervento contingente e disorganico che non e' ammissibile in una
materia cosi' delicata e costituzionalmente rilevante. Inoltre
perche' esso, operando dei tagli tanto consistenti quanto irrazionali
ai trasferimenti finanziari riguardanti le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano, in relazione ad
attivita' e spese che peraltro queste debbono comunque effettuare
(per vincolo costituzionale o di legge dello Stato), lede l'autonomia
degli enti stessi: sia quella finanziaria sia quella "funzionale"
(costringendo in ogni caso gli enti a coprire quelle spese sottraendo
proprie risorse finanziarie ad altre destinazioni e comprimendo e
pregiudicando il livello e la qualita' dell'esercizio delle funzioni
e dei servizi). Infine perche' i tagli sono stati effettuati solo a
carico delle regioni ad autonomia speciale e delle province autonome
di Trento e Bolzano. A quest'ultimo riguardo non si puo' non
osservare sin d'ora come il decreto-legge manifesti ancora una volta
un atteggiamento discriminatorio del Governo nei confronti delle
autonomie speciali di per se' inammissibile, e comunque tanto piu'
censurabile per il fatto che, in tal modo, la "specialita'" delle
autonomie in questioni si traduce, anziche' - come deve essere - in
un arricchimento di tali autonomie, in una compressione delle
medesime, che e' del tutto incompatibile con i principi
costituzionali.
Pertanto la regione autonoma della Sardegna si vede costretta ad
impugnare la suddetta disciplina legislativa per i seguenti modivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 19 del decreto-legge
impugnato, delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 3, 4, 5 e
6, e del titolo terzo (artt. 7 e 14) dello statuto speciale della
Sardegna e delle relative norme d'attuazione, nonche' degli artt. 3,
32, 81, 97, 116 e 119 della Costituzione.
Il "taglio" dei finanziamenti (per riduzione o esclusione)
disposto dalla disciplina legislativa impugnata a carico dell'ente
ricorrente assume particolare gravita' per quanto riguarda i fondi
relativi a prestazioni sanitarie: sia per l'entita' dei tagli, sia
per la essenzialita' e peculiarita' dei servizi su cui essi finiscono
per incidere. Conviene dunque partire dall'art. 19 del decreto-legge
inpugnato, il cui contenuto si e' gia' riportato in precedenza e che,
come si e' visto, riduce del 5% le assegnazioni alla regione della
parte corrente del Fondo sanitario nazionale, di cui all'art. 51
della legge n. 833/1978.
Un aspetto essenziale della disciplina contenuta nell'art. 19
impugnato - che, come poi si vedra', ricorre anche negli artt. 18 e
20, ma che per la spesa sanitaria di cui all'art. 19 e'
particolarmente evidente - sta nel fatto che con tale disciplina lo
stato riduce alla regione le risorse che ad essa sono peraltro
necessarie al fine di effettuare prestazioni di servizi e correlative
spese obbligatorie per la regione stessa: prestazioni e spese, del
tutto "rigide" nella loro entita' e, comunque, non dipendenti da
autonome scelte regionali, ma piuttosto da determinazioni dello
Stato.
In altri termini, con tale disciplina si pone a carico della
regione la spesa sanitaria senza che pero' la regione abbia gli
strumenti per controllarla e tanto meno ridurla; e quindi la si
costringe a coprire il deficit risultante da tagli nei trasferimenti
del Fondo sanitario destinato a tali spese le risorse proprie che
debbono quindi essere distolte dai loro impieghi, cosi' riducendo
altri tipi di interventi regionali, ostacolando l'esercizio delle
normali funzioni della regione, impedendole una razionale
programmazione degli interventi, sconvolgendo le stessse previsioni
di bilancio (basti pensare che la regione ha gia' approvato il
bilancio di previsione del 1990 facendo affidamento sui fondi che ora
si trova ad avere decurtati).
Che la regione non abbia effettivamente poteri di controllo sulla
spesa sanitaria e' cosa sin troppo nota per indugiare qui ad
analitiche dimostrazioni. Salvo ritornare sul punto in ulteriori
scritti difensivi, basti per ora richiamare alcuni esempi. Per quanto
riguarda le funzioni ospedaliere, sia i livelli retributivi che in
genere il trattamento del personale non dipendono dalla regione (ma
sono regolati da accordi stipulati a livello nazionale); anche le
spese per acquisti di beni e servizi dipendono essenzialmente da
necessita' obiettive e dal livello dei prezzi. Per quanto riguarda
l'assistenza farmaceutica spetta allo Stato il controllo sui prezzi
dei prodotti farmaceutici, l'inserimento nel prontuario terapeutico,
la disciplina dei tiket. Anche per quanto riguarda l'assistenza
specialistica e la medicina di base e' a livello statale che vengono
predisposte le convenzioni con i medici privati. Cosi', come in
genere, e' sempre a livello statale che vengono stabiliti gli
standards dei servizi sanitari.
Tutto cio, del resto, e' ben noto a codesta ecc.ma Corte, la quale
gia' in passato (sentenza n. 245/1984, e poi n. 452/1989) ha rilevato
come "non si puo' presupporre 'che le amministrazioni regionali
portino (. . . ) l'effettiva responsabilita' degli eventuali
disavanzi delle unita' sanitarie locali', in quanto gran parte della
spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni
mediche, si formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle
stesse deliberazioni degli organi di gestione delle unita' sanitarie
locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di
ordine generale degli organi centrali di Governo dettate
dall'esigenza di assicurare parita' di trattamento fra i cittadini".
Ed ha poi ribadito (sentenza n. 452/1989) che la garanzia della
autonomia delle regioni (e delle province autonome) "comporta che non
possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli
oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o
ala provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di
tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,
la cui cura e' affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non
certo quella essenziale - alla regione".
E' appena il caso di osservare, a questo punto, che il senso delle
osservazioni che precedono (e di quelle che seguiranno) non e' certo
quello di contestare la necessita' di un intervento dello Stato per
il risanamento della spesa pubblica. Ne' si ritiene, evidentemente,
che le regioni e le province autonome non debbano essere chiamate a
sopportarne anch'esse l'onere in modo proporzionale. Il problema e'
piuttosto un altro. Ed e' che l'onere non puo' essere caricato
esclusivamente sulle regioni a statuto speciale e sulle due province
di Trento e Bolzano. E che se il Governo vuole risanare il deficit
della spesa sanitaria lo dovra' fare, in primo luogo, riformandone in
modo organico - come e' di sua competenza - le strutture, i servizi,
gli standards, la disciplina del personale del servizio sanitario, il
tutto in modo da ridurre le spese; e solo a seguito di questo
riducendo poi i relativi trasferimenti a tutte le regioni. Non invece
- come pretenderebbe di fare il Governo con la disciplina impugnata -
lasciando immutate la regolamentazione del servizio e la entita'
degli oneri, e pero' riducendo i relativi finanziamenti alle sole
regioni a statuto speciale e province autonome, e quindi scaricando
su di esse (e solo su di esse) il costo e le conseguenze della
manovra finanziaria.
Una siffatta disciplina, che attribuisce alla regione ricorrente
la responsabilita' della spesa per un servizio volto a soddisfare un
diritto costituzionale dei cittadini, senza fornire pero' ad essa i
mezzi finanziari necessari, ne' strumenti rilevanti per il controllo
ed il governo della spesa stessa, viola dunque, ad un tempo, il
principio costituzionale di ragionevolezza e quello di autonomia
finanziaria della regione, specie (ma non solo) in materia di sanita'
(artt. 4, lett. i), 6, e titolo terzo dello statuto); ed al tempo
stesso viola il principio di copertura finanziaria stabilito
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione. Un principio,
quest'ultimo, che si estende anche alle spese accollate dallo Stato
agli enti del c.d. settore pubblico allargato, e del quale e'
puntuale espressione l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468,
secondo cui "Le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci degli enti di cui al precedente
art. 25 devono contenere la previsione dell'onere stesso nonche'
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci annuali e pluriennali".
La fondatezza di tali censure trova sostegno, invero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in piu' occasioni (ma
spec. con le gia' citate sentenze n. 245/1984 e n. 452/1989), proprio
facendo leva sul necessario raccordo tra il governo del settore e la
responsabilita' della relativa spesa ha dichiarato la
incostituzionalita' di norme legislative statali con le quali si
veniva a far gravare sui bilanci delle regioni e delle province
autonome (senza disporre i corrispondenti trasferimenti di risorse
finanziarie) spese necessarie per il funzionamento del servizio
sanitario nazionale derivanti da decisioni non imputabili peraltro a
tali enti, o comunque da essi non controllabili: cosi' costringendo
le regioni stesse (e le province autonome) a prelevare le risorse
necessarie a colmare il deficit o dal fondo comune di cui all'art. 8
della legge n. 281/1980 (per le regioni a statuto ordinario) o dalle
corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi
ordinamenti (per le altre regioni a statuto speciale e le province
autonome) o comunque dalla finanza "propria".
Riassumendo. La disciplina stabilita dall'art. 19 del
decreto-legge impugnato e' dunque incostituzionale, in primo luogo,
perche' essa viola il principio della copertura della spesa stabilita
dall'art. 81, quarto cmma, della Costituzione, come esplicitato ed
attuato anche dall'art. 27 della legge n. 468/1978, in quanto essa
accolla alla regione ricorrente nuove spese senza prevedere e
fornirle i mezzi finanziari per farvi fronte.
Cosi' facendo la disciplina impugnata viola, al tempo stesso,
l'autonomia finanziaria della regione in materia - in primo luogo di
sanita' (artt. 4, lett. i), 6 e titolo terzo dello statuto, nonche'
art. 119 della Costituzione), ma anche nelle altre materie di
competenza propria (artt. 3 e 5 dello statuto). Cio' in quanto tale
disciplina, senza tenere minimamente conto delle esigenze di
coordinamento della spesa statale con quella regionale, scarica sul
bilancio della regione spese di cui essa non ha il governo, e che non
possono da essa essere sostenute altro che stornando proprie risorse
finanziarie destinate ad altri settori; e, quindi, riducendo le
capacita' di spesa e di intervento della regione anche nelle altre
materie di propria competenza.
Tale disciplina appare ancora incostituzionale sotto un ulteriore
profilo, per violazione anche degli artt. 3, 32 e 116 della
Costituzione. In modo del tutto irrazionale ed ingiustificato essa,
infatti, discrimina la regione ricorrente, nei confronti delle
regioni ad autonomia ordinaria che non subiscono riduzioni di
assegnazioni di quote del Fondo sanitario di parte corrente; ma gia'
si e' detto all'inizio come tale discriminazione in peius, oltre che
inammissibile in se', e' in contrasto proprio con le ragioni della
specialita' dell'autonomia della regione ricorrente, sancita in primo
luogo dall'art. 116 della Costituzione.
In tal modo, si badi, non si discrimina irragionevolmente solo fra
enti, ma fra gli stessi cittadini italiani, a seconda della loro
residenza. Poiche' mentre essi hanno tutti, egualmente, un diritto
costituzionalmente garantito ad un eguale trattamento sanitario da
parte delle strutture pubbliche, viceversa la disciplina impugnata
(per quanto le regioni e province autonome da essa discriminate
possono cercare di far fronte ai nuovi oneri della spesa sanitaria
trasferendovi altre risorse) non potra' non riflettersi negativamente
sulla funzionalita' e qualita' dei servizi resi dalle strutture della
regione ricorrente, dando cosi' luogo ad una ingiustificata
differenziazione di trattamento a scapito di cittadini della regione
stessa.
Infine, le stesse considerazioni fatte da ultimo evidenziano come
la disciplina in questione determini, altresi', una violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, pregiudicando il buon andamento
della amministrazione regionale e dei servizi pubblici di sua
competenza.
2. - Violazione, da parte degli artt. 18 e 20 del decreto-legge
impugnato, delle attribuzioni regionali e dei principi di cui alle
norme costituzionali gia' indicate in precedenza.
2.1. - Non e' solo l'art. 19 del decreto-legge impugnato a
riguardare la spesa sanitaria, ma anche l'art. 18 e l'art. 20.
Quest'ultimo, in particolare, alla lett. e) addirittura esclude
totalmente la regione ricorrente dal riparto del Fondo sanitario
nazionale per cio' che riguarda le assegnazioni in conto capitale:
quindi per il finanziamento di tutta la spesa sanitaria relativa, fra
l'altro, alla manutenzione straordinaria delle strutture, degli
impianti e delle attrezzature sanitarie, al rinnovo degli stessi;
allo sviluppo ed agli investimenti.
Quanto poi all'art. 18, primo comma, si e' gia' visto come anche
questo stabilisca la esclusione della regione ricorrente da fondi
concernenti la spesa sanitaria: come il Fondo per i servizi dei
consultori familiari (di cui alle leggi nn. 405/1975 e 194/1978), che
svolgono in particolare anche il servizio di assistenza alla donna
che voglia interrompere la gravidanza.
E' palese come tutte le censure gia' formulate in precedenza nei
confronti della disciplina contenuta nell'art. 19 del decreto-legge
impugnato valgono, a maggior ragione, anche nei confronti degli
ulteriori tagli al finanziamento della spesa sanitaria stabiliti
dalle surrichiamate disposizioni dell'art. 18. Anche in questo caso,
infatti, si tratta di tagli al finanziamento di spesa ed oneri, in
relazione ai quali la regione non ha poteri rilevanti di scelta o di
controllo, pur dovendo necessariamente farvi fronte caricandoli sul
proprio bilancio.
Pertanto si richiamano integralmente le censure ed argomentazioni
svolte nel precedente motivo di ricorso, relative alla violazione:
a) del principio della copertura della spesa ex art. 81 della
Costituzione (ed art. 27 della legge n. 468/1978);
b) dall'autonomia finanziaria della regione nelle materie di
competenza in base alle norme costituzionali gia' richiamate, ed in
particolare in materia di assistenza e di sanita' (spec. artt. 4,
lettere h) ed i), 6 e titolo terzo dello statuto);
c) degli artt. 3, 32, 97 e 116 della Costituzione, sotto i
profili gia' illustrati, per le irragionevoli discriminazioni e
disfunzioni cui da' luogo la normativa in questione.
2.2. - Ancora per quanto riguarda la disciplina stabilita dal
primo comma dell'art. 18 del decreto-legge impugnato, merita di
essere particolarmente sottolineata la esclusione che pure vi e'
disposta, a carico della regione ricorrente, dal riparto del fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto di cui all'art. 9 della legge n. 151/1981. Come gia' si e'
visto, lo stesso primo comma dell'art. 18 aggiunge che le regioni
dovranno provvedere alla concessione dei contributi alle aziende di
trasporto (per il ripiano dei disavanzi) "con propri mezzi
finanziari"; e che restano fermi per le regioni i principi di cui
alla legge n. 151/1981: fra cui, dunque, quello che impone alle
regioni di intervenire per ripianare (almeno in parte) i disavanzi
delle aziende di trasporto (artt. 6 e 9 della legge n. 151/1981).
Tale disciplina, dunque, incide particolarmente in una materia di
competenza regionale di grado primario, quale e' quella in materia di
trasporti di interesse regionale di cui all'art. 3, lett. g), dello
statuto (oltre che in quella concorrente in materia di servizi
pubblici di interesse regionale, ex art. 4, lett. g), dello statuto).
Anche questa disciplina addossa alla regione un nuovo onere senza
pero' fornirle le risorse per fronteggiarlo.
Pertanto anche nei confronti di tale disciplina valgono
integralmente le censure gia' formulate in precedenza, e che non e'
il caso di ripetere ancora.
Infatti, anche in questo caso ci si trova di fronte ad una spesa
che attiene (come per il servizio sanitario) all'espletamento di un
servizio pubblico essenziale quale e' quello dei trasporti diretto a
soddisfare - direttamente od indirettamente - rilevanti valori
costituzionali (quali quelli che garantiscono il diritto dei
cittadini ad avere mezzi idonei per circolare sul territorio, anche
per motivi di lavoro, e per l'esercizio di attivita' economiche). Un
servizio il cui espletamento la regione e' dunque obbligata a
garantire, pur avendo poteri assai limitati di controllo sulla
relativa spesa, specie se si considerano i poteri dello Stato in
ordine alla determinazione delle tariffe (cfr. d.-l. 4 marzo 1989, n.
77, convertito in legge 5 maggio 1989, n. 160).
Di conseguenza, per i motivi gia' illustrati in precedenza, non e'
costituzionalmente corretto addossare alle (sole) regioni ad
autonomia speciale - escludendo dal riparto dell'apposito Fondo
nazionale - l'onere di ripianare, esclusivamente con le finanze
proprie, i disavanzi delle aziende di trasporto in questione. La
incostituzionalita' della disciplina impugnata trova del resto
conferma in quanto affermato in argomento da codesta ecc.ma Corte
nella sentenza n. 307/1983 (n. 15 della motivazione in diritto), che
pure dichiaro' incostituzionale una analoga norma legislativa dello
Stato che obbligava le regioni a ripianare i deficit delle aziende
locali di trasporto attingendo alle proprie finanze (anziche' al
Fondo nazionale di cui alla legge n. 151/1981).
2.3. - Infine, come pure si e' visto, l'art. 18, primo comma, del
decreto-legge impugnato esclude la regione ricorrente dalle
erogazioni provenienti dal Fondo speciale per l'esercizio delle
funzioni della soppressa O.N.M.I. (legge n. 698/1975) e dal Fondo per
gli asili nido (legge n. 891/1977); mentre l'art. 20 del
decreto-legge impugnato, alle lettere da a) a d) esclude la regione
ricorrente da altri fondi di settore (oltre che da quello sanitario
di conto capitale, di cui si e' gia' detto in precedenza).
Orbene, per quanto riguarda la esclusione della regione dal "Fondo
per gli investimenti nel settore dei trasporti pubblici locali" (art.
20, lett. d), valgono, evidentemente, le stesse censure ed
argomentazioni gia' svolte in precedenza (n. 2.2.) a proposito della
esclusione dal Fondo per il ripiano dei disavanzi delle aziende di
trasporto.
Ma anche per quanto riguarda la esclusione dagli altri fondi di
cui al primo comma dell'art. 18, come pure da quelli di cui all'art.
20 (per i programmi regionali di sviluppo, per l'attuazione degli
interventi programmati in agricoltura, per l'attuazione del piano
forestale nazionale) - pur avendo un particolare rilievo, in
relazione ai relativi interventi regionali, anche ulteriori norme
statutarie attributive di competenze proprie della regione in varie
materie (spec. artt. 3, lett. d), 4, lett. h) dello statuto e
relative norme di attuazione, fra cui d.P.R. n. 348/1979) - si
possono formulare censure ed argomentazioni sostanzialmente analoghe
a quelle gia' svolte in precedenza: specie in considerazione del
fatto che si tratta di spese per interventi che la regione ricorrente
e' tenuta a svolgere per soddisfare alle finalita' di pubblico
interesse ad esso affidate dallo statuto e dalle leggi, e della
irragionevole discriminazione operata a suo danno dalla disciplina
impugnata, che ammette invece al riparto del fondo le regioni ad
autonomia ordinaria.
3. - Violazione delle attribuzioni e dei principi di cui alle
disposizioni costituzionali gia' indicati. Violazione dell'art. 47
dello statuto e relative norme d'attuazione.
3.1. - Se si considera, infine, globalmente la disciplina
impugnata del d.-l. n. 415/1989, e quindi l'entita' complessiva delle
decurtazioni alla finanza derivata della regione ricorrente, che da
tale disciplina conseguono, emerge allora un ulteriore e connesso
profilo di incostituzionalita' che viene anch'esso dedotto con il
presente atto.
Infatti, la decurtazione complessiva e' di circa 419 miliardi. Se
si considera che il bilancio preventivo 1990 della regione ricorrente
e' di circa 6.200 miliardi ne risulta una decurtazione di circa il
7%.
Orbene, e' vero che le norme costituzionali non definiscono in
termini quantitativi quale debba essere l'entita' delle risorse
finanziarie da attribuire alle regioni e province autonome. Ma - come
in altra occasione rilevato da codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
307/1983), il rispetto dell'autonomia finanziaria regionale e
provinciale impone al legislatore statale - quando questi riduca
l'entita' dei trasferimenti finanziari alle regioni e province
autonome - di evitare che venga "gravemente alterato il necessario
rapporto di complessiva corrispondenza (...) fra bisogni regionali e
mezzi finanziari per farvi fronte, impedendo cosi' alle regioni il
normale espletamento delle loro funzioni". Se, dunque, tale rapporto
viene gravemente alterato dalla legge dello Stato essa e' allora
incostituzionale, perche' lesivo dell'autonomia finanziaria delle
regioni e delle province autonome. Ma e' appunto questo il caso della
disciplina qui impugnata, ove appunto si consideri la entita' della
decurtazione di risorse finanziarie da essa disposta.
3.2. - Specie se si ha presente quanto da ultimo osservato circa
la rilevanza anche in termini quantitativi della decurtazione di
risorse finanziarie operata dalla disciplina impugnata a carico della
regione ricorrente, ne risulta con evidenza anche un ulteriore motivo
di incostituzionalita'.
La disciplina impugnata, infatti, riguarda soltanto le regioni ad
autonomia speciale e le province di Trento e Bolzano. Non vi e'
dubbio, quindi, che si tratta di una disciplina che "riguarda
particolarmente" la regione ricorrente. Pertanto, ai sensi dell'art.
47, ultimo comma, dello statuto, il presidente della regione doveva
essere convocato per intervenire alla seduta del Consiglio dei
Ministri del 22 dicembre 1989, in cui venne deliberato il
decreto-legge impugnato (cosi' come esso era stato doverosamente
invitato a partecipare al Consiglio dei Ministri per la
predisposizione del disegno di legge "di accompagnamento" alla legge
finanziaria 1990, il cui contenuto e' stato poi ripreso dal
decreto-legge impugnato).
Ma il presidente della giunta non e' stato convocato in occasione
della deliberazione del Consiglio dei Ministri relativa al
decreto-legge in questione. Cio' comporta una puntuale violazione
della norma statutaria e dell'autonomia regionale, e quindi la
incostituzionalita' della disciplina legislativa impugnata.